...fokussiert: Die Bankenunion ist nicht durchdacht

Die Eurokrise ist nach wie vor ungelöst. Dabei sind ihre Ursachen hinreichend bekannt. Im Kern sind es die hohe Staatsverschuldung vieler Mitgliedsstaaten und ihre mangelnde Wettbewerbsfähigkeit. Daher ist es die oberste Pflicht der Regierungen eines jeden Eurolandes, mit geeigneten Reformen gegenzusteuern. Bislang werden von der Politik allerdings zumeist nur Auswege gesucht, die weniger Haushaltspolitik und -strukturpolitik verlangen. Ein Beispiel dafür ist die sogenannte Bankenunion. Sie wird seit Kurzem von führenden Vertretern in
den Europäischen Institutionen Ministerrat, Kommission und Zentralbank gefordert.

Als die drei Voraussetzungen der Bankenunion werden eine europaweite und einheitliche Bankenaufsicht, Einlagensicherung sowie Bankenabwicklung genannt. Wenn diese erfüllt seien, wäre die komplexe Verbindung von Banken und Staat durchtrennt, die Märkte beruhigt und die Eurokrise gelöst.

So die vage Hoffnung der Politik. In Wirklichkeit ist das kein Beitrag
zur Lösung der aktuellen Krise. Hinzu kommt, dass die drei Säulen längst Gegenstände der europäischen Regulierung sind. Allerdings waren die dazu unternommenen Versuche eher glücklos. Unlängst hat die europäische Bankenaufsicht EBA ihre Arbeit aufgenommen. Dabei sind ihre Kompetenzen und ihre demokratische Legitimation nach wie vor stark umstritten. Ihre Premiere bei der Ausübung eigener Handlungsmacht ist mit den Banken-Stresstests im vergangenen Jahr gründlich schief gegangen.

Das ist einer der Gründe, warum der gemeinsamen Institution allgemein misstraut wird. Es wird den nationalen Aufsehern also nicht erspart bleiben, sich in ihrem gemeinsamen Kontrollgremium zusammenzuraufen. Der Weg zu einer wirkungsvollen europäischen Bankenaufsicht kann nur über Kooperation und Koordination der nationalen Behörden gehen.

Als zweite Säule wird eine gemeinsame europäische Einlagensicherung  gefordert. Dabei existiert diese im Entwurf bereits, auch wenn die Gesetzesreform gegenwärtig in den Brüsseler Trilog-Verhandlungen feststeckt. Hier wurde nach langen Verhandlungen ein für alle Seiten annehmbarer Kompromiss gefunden.

Durch die Verabschiedung der Richtlinie würden zum ersten Mal in ganz Europa einheitliche Vorgaben für die Organisation und die Finanzierung von Einlagensicherungssystemen gemacht. Dieser Lernschritt darf nicht ausgelassen werden. Der europarechtliche Grundsatz der Subsidiarität gebietet geradezu, dass zunächst die einzelnen Sektoren für die Misswirtschaft eines ihrer Mitglieder haften müssen. Bereits seit beinahe 80 Jahren wird dieses Prinzip im Rahmen der genossenschaftlichen Institutssicherung erfolgreich praktiziert. Die Kreditgenossenschaften übernehmen hier gegenseitig die Verantwortung füreinander.

Mit ihrer selbstverwalteten Garantiegemeinschaft sorgen sie dafür, dass Staat und Steuerzahler im Falle einer Bankpleite verschont bleiben und nicht für die Fehler eines privaten  Wirtschaftsunternehmens haften müssen. Sie regeln somit ordnungspolitisch sauber die Verantwortungsbereiche von Privatwirtschaft und Staat. Sie regeln zudem auch die Verantwortung untereinander. Denn die genossenschaftliche Institutssicherung ist kein System blinder Solidarität. Vielmehr setzt sie auf die Solidität ihrer Mitglieder. Diese wird durch strenge Kontrollen gewährleistet. Schließlich möchte kein Mitglied wegen der Schieflage eines anderen Mitglieds in Anspruch genommen werden.

Eben dieser grundlegende Zusammenhang aus Verantwortung, Haftung und Kontrolle wäre bei einer zentralen europäischen Einlagensicherung jedoch nicht gegeben, vor allem bevor nicht eine tatkräftige und respektierte Aufsicht etabliert ist. Bis zu diesem Zeitpunkt würde eine zentrale Einlagensicherung einen Anreiz für Moral Hazard bieten. Insbesondere Bankkunden und  Anteilseigner würden in Gewissheit der europäischen Gesamthaftung keinen Wert mehr auf tragfähige Geschäftsmodelle legen. Aufseiten der Banken würde eine kleine bayerische Genossenschaftsbank unmittelbar für die Spekulationsverluste einer europäischen Investmentbank haften. Dabei würden den Mitgliedern einer zentralen Einlagensicherung im Gegensatz zur genossenschaftlichenInstitutssicherung keinerlei Kontroll- und Mitwirkungsrechte zustehen. Sie wären auf Gedeih und Verderb auf die Funktionsfähigkeit der behördlichen Solvenzaufsicht angewiesen. Wie „gut“ diese funktioniert, sehen wir gerade erschreckt!

Die Rufer nach Staat und Zentralisierung sollten daran denken, dass es mit der formalen Zuweisung der Zuständigkeit noch nicht getan ist. Vielmehr muss gewährleistet sein, dass die Aufgabe auch erfüllt werden kann. Die dritte Säule der europäischen Bankenunion sollen gemeinsame Regeln für die Restrukturierung von Kreditinstituten sein. Auch das ist kein Novum. Bereits 2010 ist in Deutschland das Restrukturierungsgesetz in Kraft getreten,das systemische Risiken im Finanzsektor begrenzen soll. Im Juni hat die Europäische Kommission ihren eigenen Gesetzesentwurf zur  Sanierung und Abwicklung von Banken vorgelegt. Die vorgeschlagenen Instrumente sind aufgeteilt in Befugnisse zur „Prävention“,  Frühintervention“ und „Abwicklung“, wobei die Behörden mit zunehmender Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage einer Bank immer stärker eingreifen können. Im Gegensatz zu den deutschen Reorganisationsvorschriften sollen die EU-Regeln für alle Banken gelten.

Sie stehen damit in Konkurrenz zur genossenschaftlichen Institutssicherung. Zwar werden gruppeninterne Präventions- und Sicherungssysteme grundsätzlich erlaubt. Sie werden jedoch unter einen behördlichen Genehmigungsvorbehalt gestellt. Mag die Prüfung, ob ein Sicherungssystem die organisatorischen Vorgaben erfüllt, noch sinnvoll sein, stellt die staatliche Prüfung einzelner Stützungsmaßnahmen jedenfalls einen Verstoß gegen den Subsidiaritätsgrundsatz dar. Unvereinbar damit ist das vorgesehene Haftungssystem aus  Einlagensicherung und Restrukturierungsfonds, von dem europaweit alle Banken profitieren sollen.

Fehlende Einsicht und der Wille zur Reform in den einzelnen Mitgliedsstaaten kann nicht von der EU oktroyiert werden. Solange keine Einigung über die Umsetzung der bereits existierenden drei Säulen der Bankenunion stattfindet,bleibt diese ein Hirngespinst. Die Lösung, funktionierenden privaten Systemen in die Tasche zu greifen oder sie zu verunmöglichen, ist gefährlich und zum Scheitern  verurteilt.