von Prof. Dr. h.c. Stephan Götzl
Die Europäische Kommission hat jüngst ihre Gesetzesentwürfe zur Umsetzung von Basel III in europäisches Recht vorgelegt. Der zentrale Teil des Legislativpakets besteht aus der Verschärfung der Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen an die Kreditinstitute. In der Vergangenheit war es bewährte Praxis, diese Anforderungen per EU-Richtlinie umzusetzen.
Davon weicht die Kommission nun ohne sachlichen Grund ab. Mit der im Entwurf vorliegenden Verordnung (CRR I) werden die auf europäischer Ebene festgelegten Regeln in den Mitgliedsländern direkt wirksam. Besonderheiten nationaler Bankenstrukturen wie das deutsche Regionalbankensystem werden nicht mehr berücksichtigt. Denn die Verordnungspolitik der Kommission führt in der Konsequenz dazu, dass die nationalen Aufsichten in den Mitgliedsstaaten keinen Gestaltungsspielraum bei Basel III mehr erhalten. Die Möglichkeit einer passgenauen Umsetzung der Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen mit Rücksicht auf nationale Gegebenheiten wird vertan. Eine derartige europäische Einheitsregulierung gefährdet nicht nur die Regionalbanken – sie missachtet auch das Subsidiaritätsprinzip als das Kernelement der europäischen Gesetzgebung.
Wie sehr die Bestrebungen der Kommission zur europäischen Maximalharmonisierung einer wirkungsvollen und zweckgerichteten Umsetzung der Baseler Regeln schaden, wird an einem Aspekt besonders deutlich. Der Verordnungsentwurf sieht vor, einen wesentlichen Teil der Regelungshoheit auf die neu geschaffene Europäische Bankenaufsichtsbehörde zu übertragen. An rund 150 Stellen enthält der Gesetzestext Ermächtigungsklauseln für die European Banking Authority (EBA) zum Erlass rechtlich bindender regulatorischer Standards. Damit wird die grundsätzliche Befugnis der Behörde zur Konkretisierung von parlamentarischen Gesetzen durch technische Standards weit überschritten. So soll die EBA beispielsweise die Kriterien für die Anerkennung von Eigenkapitalinstrumenten der einzelnen Institutsgruppen wie der Genossenschaftsbanken und Sparkassen definieren. Weiterhin soll sie die Prinzipien festlegen, die Finanzinstrumente zur Anrechenbarkeit auf die Liquiditätskennziffer erfüllen müssen. Damit darf die EU-Aufsichtsbehörde darüber bestimmen, ob der deutsche Pfandbrief, den es mit seiner hohen Absicherung so nur in Deutschland gibt, die Kriterien für die Liquiditätskennziffer erfüllt oder nicht. Derart weitgehende Ermächtigungen stehen im offenen Widerspruch zum Gründungsgesetz der EBA und ihrem ursprünglichen Zweck.
Ihre Aufgaben und Kompetenzen sind in ihren Statuten vor gerade einmal einem Jahr vom europäischen Gesetzgeber klar festgelegt worden. Danach ist es Auftrag der EBA, die kohärente Anwendung der Rechtsakte der EU in den Mitgliedsstaaten sicherzustellen und dazu technische Regulierungsstandards, Leitlinien und Empfehlungen zu erstellen. Die Befugnisse der Behörde wurden dabei zweifelsfrei auf die technische Umsetzung von Rechtsakten der Legislative beschränkt. Explizit heißt es in der Verordnung zur Errichtung der Behörde vom November 2010: „Die technischen Regulierungsstandards sind technischer Art und beinhalten keine strategischen oder politischen Entscheidungen, und ihr Inhalt wird durch die Gesetzgebungsakte, auf denen sie beruhen, begrenzt“ (Art. 10, Technische Regulierungsstandards).
Der Blick in die Gründungsverordnung der EBA macht offenkundig: Es gibt nicht nur keine Rechtfertigung dafür, der Behörde per Verordnung weitreichende Rechtssetzungskompetenzen zu übertragen, sondern dies verstößt gegen ihre Legitimationsgrundlage. Und es ist auch nicht mit unserem Demokratieverständnis vereinbar, dass eine Exekutivbehörde quasi gesetzgeberische Gewalt erhält. Diese Funktion ist im Wege der fundamentalen Gewaltenteilung den legislativen Organen, an vorderster Stelle dem Europäischen Parlament, vorbehalten.
Die Volksvertreter haben im vergangenen Jahr zusammen mit dem Rat die Aufgabenteilung zwischen der Europäischen und den nationalen Aufsichtsbehörden eindeutig geregelt. Damals war klar, dass die EBA mit Sitz in London eine koordinierende, notfalls schlichtende Funktion im System der nationalen Aufsichtsbehörden einnehmen sollte. Die Behörde soll gemäß der Gründungsverordnung Maßnahmen ergreifen, um „die Koordinierung der Tätigkeiten der jeweils zuständigen Behörden zu erleichtern, wenn Entwicklungen eintreten, die das Funktionieren der Finanzmärkte gefährden können“ (Art. 31, „Koordinatorfunktion“).
Entsprechend dieses exakt umgrenzten Mandats – der Koordination, nicht aber der Übernahme der Aufgaben der nationalen Aufsichtsbehörden – erhielt die Behörde einen dafür angemessenen Mitarbeiterstab. Der Anfangsbestand von 40 Mitarbeitern soll binnen drei Jahren auf nicht mehr als 90 Köpfe wachsen. Zum Vergleich: Die für die deutschen Institute zuständige BaFin beschäftigt rund 300 (inklusive Querschnittsfunktionen 400) Mitarbeiter in der Bankenaufsicht. Das zeigt: Schon allein wegen ihrer begrenzten personellen Kapazitäten kann die EBA die bisher von den nationalen Aufsichtsbehörden durchgeführte Umsetzung der Eigenkapitalregeln nicht ordnungsgemäß erfüllen. Hinzu kommt die fehlende Sachkenntnis nationaler Gegebenheiten und Strukturen, insbesondere des deutschen Drei-Säulen-Systems.
Gegen eine schleichende Profilveränderung und Kompetenzerweiterung der EBA, die an den nationalen Parlamenten vorbeigeht und die sachgerechte Umsetzung von Regulierungsvorschriften durch die nationalen Aufsichtsbehörden erschwert, gilt es mit Vehemenz einzutreten. Eine zielgerichtete Umsetzung der Baseler Regeln kann nur in Form einer Richtlinie erfolgen. Nur dann bleibt das Subsidiaritätsprinzip gewahrt und die Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente erhalten. Nur dann können die nationalen Regierungen und Aufsichtsbehörden eine gezielte Umsetzung der komplexen Anforderungen in den Mitgliedsstaaten gewährleisten. Wir brauchen also endlich eine differenzierte, ziel- und risikogeeignete Bankenregulierung. Nur dann kann auch der deutsche und bayerische Mittelstand geschützt werden.
