BaFin – die graue Eminenz

Gastbeitrag von GVB-Präsident Jürgen Gros in der Wirtschaftswoche


Die „graue Eminenz am deutschen Finanzmarkt“: Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). (Quelle: BaFin)

Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht ist einflussreicher denn je. Doch die Behörde scheint sich damit nicht zufrieden gegeben. Deshalb braucht es endlich ein Umdenken: bei den Aufsehern selbst – und in der Politik.

Als „graue Eminenz am deutschen Finanzmarkt“ bezeichnete Gerhard Schick, geschäftsführender Vorstand der Bürgerbewegung Finanzwende, vor geraumer Zeit die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Mit „Die Akte BaFin“ war der Report über die Bonner Behörde überschrieben, den er Ende 2019 vorlegte. Der Untertitel „Zu mutlos, zu langsam, zu formal“ ließ auf einen Scoop schließen. Ob es am Ende einer war, liegt im Auge des Betrachters und seiner politischen Bewertung. Aus Bankensicht wären jedenfalls auch andere Untertitel denkbar.

Bedeutsames Regulativ auf dem Finanzmarkt


Unstrittig ist, dass die BaFin ein bedeutsames Regulativ auf dem Finanzmarkt ist. Das hat sie auch immer wieder gezeigt, wurde doch im zurückliegenden Jahrzehnt der Regulierungsrahmen für die Finanzinstitute deutlich verschärft. Die internationalen und nationalen Aufsichtsbehörden erhielten in Folge der letzten Finanzkrise ein straffes Mandat zur Exekution des politischen Willens. Ein solcher Machtzuwachs kann das behördliche Selbstbewusstsein mitunter erheblich steigern. So auch bei der BaFin?

Behörde testet Spielraum aus


Offen würde das in der Branche wohl keiner sagen. In seinen Mund-Nasen-Schutz brummelt es dennoch mancher, weil sich zunehmend etwas breit macht, das man bislang vor allem von der europäischen Finanzaufsicht kannte: Dort wabert die Regulierung immer wieder über den vom Gesetzgeber gewollten Rahmen hinaus. Die Aufsicht testet ihren Spielraum konsequent aus. Schritt für Schritt und über die Zeit mit erheblichem Raumgewinn.

Woran lässt ich das nun in Deutschland festmachen? Auch die BaFin verändert schleichend Aufsichtsinstrumente, etabliert informelle Machtinstrumente und reizt sie mitunter bis zum Rand aus.

Zwei Beispiele jüngerer Natur mögen als pars pro toto gelten. Merkblätter der BaFin sind ein wertvolles Instrument. Helfen sie doch etwa, eine verbindliche Auslegungsbasis von gesetzlichen Vorgaben zu schaffen. Das hilft Aufsicht wie Beaufsichtigten. So weit so gut. Wenn Merkblätter aber dem legislativen Gestaltungsprozess vorauseilen, schwindet die Konsistenz der demokratischen Legitimation. So zuletzt mit dem BaFin-Merkblatt „Zum Umgang mit Nachhaltigkeitsrisiken“.

Die Aufseher würden nun anführen, „dass verbindliche oder aufsichtliche Vorgaben im Hinblick auf Nachhaltigkeitsrisiken durch das Merkblatt weder abgeschwächt noch erweitert werden“. Raimund Röseler, der Exekutivdirektor Bankenaufsicht der BaFin, brachte diese Sichtweise in einem Interview schnörkellos auf den Punkt: „Das Merkblatt ist erst mal rechtlich unverbindlich. Es drückt lediglich unsere Erwartung aus. Aber wir als Aufseher setzen voraus, dass unsere Erwartungen ernst genommen werden.“ Ähnlich äußerte sich BaFin-Präsident Felix Hufeld.

Erwartungen werden zum Aufsichtsinstrument


Beiden Statements ist gemeinsam, dass die Aufsicht mit ihrer Autorität kokettiert. Aus einer reinen Erwartungshaltung wird faktisch Normsetzung. Auf diese Weise treibt die BaFin das Thema Nachhaltigkeit abseits des rechtlichen Rahmens aufsichtlich voran.

Im Zuge der Corona-Krise äußerten die Bonner Aufseher eine weitere „Erwartung“: „Dass die sogenannten weniger bedeutenden Institute (...) vorerst darauf verzichten, Dividenden oder Gewinne auszuschütten.“ Nun soll hier nicht das inhaltliche Für und Wider diskutiert werden. Stattdessen geht es um das Muster der „Erwartung“ als solches.

Mit ihrer Erwartungshaltung bezieht die BaFin eine öffentliche Position, die einer rechtlichen Würdigung durch die betroffenen Kreditinstitute nicht zugänglich ist. Wenn diese Erwartungshaltung für den Fall der Nichterfüllung gar fundamentale Sanktionen zur Folge haben kann, werden in einem Rechtsstaat Grenzregionen beschritten. Die BaFin gebraucht zunehmend unverhohlen ihre in den letzten Jahren gewachsene Autorität. Einen Schritt mit souveräner Autorität wagt sie gleichwohl nicht. Der hätte im geschilderten Fall bedeutet, sich eines justiziablen Instruments zu bedienen und damit den betroffenen Instituten Waffengleichheit anzubieten – also die Möglichkeit einzuräumen, den Klageweg zu beschreiten.

Die Erkenntnis aus beiden Beispielen: Das Äußern von „Erwartungen“ wird zunehmend zum Aufsichtsinstrument der BaFin. Damit erweitert die Behörde ihr aufsichtliches Handlungsset ohne Rechtsgrundlage und zugleich abseits rechtlicher Reaktionsmöglichkeiten der Finanzinstitute unter ihrer Aufsicht.

Bundestag ist gefordert


Nun nützt der Befund alleine nichts. Was also tun? Es sind mehrere Akteure gefordert. Zunächst die BaFin selbst: An formellen Instrumenten, um ihren Aufträgen gerecht zu werden, mangelt es ihr wahrlich nicht. Sie zu nutzen steht ihr zu. Sie am Gesetzgeber vorbei zu erweitern, jedoch nicht. Deshalb ist auch der Bundestag gefordert. Hier wird Recht gesetzt – und nicht in Behörden.

Und hier liegt die Verantwortung für die Kontrolle der Exekutive. Das schließt die Überwachung der Handlungsprinzipien der BaFin ein. Einerseits durch die Kontrolle der Bundesregierung, der die BaFin zugeordnet ist. Andererseits durch die Mitwirkung im Verwaltungsrat, der die Geschäftsführung der Behörde überwacht.

Gemeinsam sollten alle Akteure an einem großen Ziel arbeiten: Den Nimbus der BaFin als graue Eminenz der Finanzmärkte zu stärken. Dafür braucht sie keinen erhobenen Zeigefinger. Die Attitüde des Oberlehrers steht ihr nicht gut zu Gesicht: Ein Rasputin der Finanzmärkte passt nicht in unser politisches System.

Dieser Beitrag ist in ähnlicher Form in der „Wirtschaftswoche“ vom 29.05.2020 erschienen.