Bilanz der EZB-Bankenaufsicht

Regionalbanken überproportional belastet

31.08.2016

Im November 2014 hat der einheitliche europäische Aufsichtsmechanismus SSM (Single Supervisory Mechanism) seine Arbeit aufgenommen. Dorothea Schäfer, Forschungsdirektorin Finanzmärkte am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung, zieht in einem Gastbeitrag Bilanz über die bisherige Entwicklung und erklärt, was verbessert werden sollte.

EZB-Gebäude Frankfurt/Main. Foto: Panthermedia / gertecdesignEZB-Gebäude in Frankfurt am Main. Foto: Panthermedia


Der SSM ist Teil der europäischen Bankenunion. Unter der Verantwortung der Europäischen Zentralbank werden im SSM direkte und indirekte Beaufsichtigung der europäischen Banken miteinander kombiniert.

Von der EZB direkt überwacht werden zurzeit 129 europäische Großbanken, davon 15 deutsche Institute. Diese Großbanken machen mehr als 80 Prozent der Banken-­Bilanzsumme im Euroraum aus. Allen anderen Banken des Euroraums, immerhin mehr als 5.200, unterstehen der EZB nur indirekt. Für die mehr als 1.700 kleineren, oft nur regional tätigen Institute in Deutschland ist vorrangig die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) zuständig. Gemischte Aufsichtsteams, bestehend aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern von Bundesbank und BaFin, überwachen die Institute. Als nationale Bankenaufsichtsbehörde ist die BaFin Bestandteil des SSM.

Das „Single Rulebook“ gilt für alle


Unabhängig davon, ob Großbank oder kleines Regionalinstitut, ob direkt von der EZB beaufsichtigt oder nur indirekt, das sogenannte „Single Rulebook“ gilt für alle EU-­Banken gleichermaßen. Hinter dem Begriff verbergen sich unter anderem die EU­-weit harmonisierten Eigenkapitalanforderungen sowie die Regeln zur Bankensanierung und ­abwicklung. Über die Gesamtaufsichtsverantwortung der EZB und das Single Rulebook sind die Regionalbanken trotz vorrangiger Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden voll in das komplexe Regelwerk der europäischen Bankenaufsicht eingebunden. Dieses Regelwerk war ursprünglich dafür konzipiert worden, international tätige Großbanken effektiver überwachen und gegebenenfalls schneller abwickeln zu können.

Von Großbanken kann zu Recht erwartet werden, dass sie mit hoher Regulierungsdichte und Höchstanforderungen an Meldewesen und Risikomanagement umzugehen wissen. Kleine und mittlere Regionalbanken aber sind damit leicht zu überfordern. Wenn Aufsichtsregeln befolgt werden müssen, die auf das Gefährdungspotenzial von Großbanken abgestimmt sind und dementsprechend hohe Regulierungskosten verursachen, werden kleinere und mittlere Banken überproportional belastet.

Regionalbanken sind in der Regel sehr viel leichter zu beaufsichtigen und abzuwickeln als Großbanken. Deshalb wäre es eine Ironie, wenn der mit dem SSM verbundene Kostendruck kleinere und mittlere Banken dazu zwingen würde, sich zu weitaus größeren Einheiten zusammenzuschließen. Gemäß Subsidaritätsprinzip sollten Finanzinstitute, die keine grenzüberschreitende Gefahr für die Finanzstabilität darstellen, auch nicht grenzüberschreitend reguliert und überwacht werden. Mit der vorrangigen Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden für kleinere und mittlere Banken folgt der SSM dem Subsidaritätsprinzip zwar in der Theorie, nicht aber in der Praxis. Als Reaktion auf diese Diskrepanz und die damit verbundene disproportionale Lastenverteilung ist eine intensive Debatte um die Verhältnismäßigkeit der Regulierung in Gang gekommen. Die EU-­Kommission untersucht beispielsweise zurzeit, ob das Regulierungspaket zur Umsetzung von Basel III spezifische Auswirkungen auf kleinere und mittlere Institute hat.

Aufsichtslasten reduzieren


Die Debatte zur Proportionalität in der Aufsicht ist für die europäischen Regionalbanken eine Chance. Sie sollten nun mit konkreten und konstruktiven Vorschlägen an die Politik und die Regulierungsbehörden herantreten, wie spezifische Aufsichtslasten reduziert werden könnten, ohne die Aufsichtsqualität zu gefährden.

Zukünftige Anhebungen der Eigenkapitalanforderungen könnten nach Bankgröße gestaffelt werden. Mit dem Zuschlag für global systemrelevante Banken von einem bis zweieinhalb Prozent beinhaltet Basel III bereits jetzt eine größenspezifische Komponente. Die Anbindung der Eigenkapitalanforderungen an das Verhältnis zwischen risikogewichteten Vermögenswerten und Bilanzsumme (Risikodichte) oder eine differenzierte Leverage Ratio (Verhältnis zwischen Eigenkapital und Bilanz­summe) bieten weitere Ansatzpunkte für eine stärkere größenspezifische Differenzierung zukünftiger Eigenkapitalanforderungen.

Regionalbanken haben oft ein sehr viel höheres Verhältnis zwischen risikogewichteten Vermögenswerten und Bilanzsumme als Großbanken, weil der Anteil des Kreditgeschäfts mit Haushalten und mittelständischen Unternehmen am Gesamtgeschäft höher ist. Eines muss jedoch klar sein: Mehr Proportionalität darf nicht dazu führen, dass die Eigenkapitalausstattung im Bankensektor insgesamt sinkt und Regulierungsarbitrage wieder leichter möglich wird.