EU-Finanzaufsichtsbehörden: Vielfalt schützen und Subsidiarität stärken

15.11.2017

Ausgangslage


Die EU-Kommission will die Befugnisse der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden („ESAs“) erweitern. Das sieht ein im September 2017 vorgelegter Gesetzesvorschlag vor, der auf eine stärkere Vereinheitlichung der EU-Finanzaufsicht abzielt. Die Rolle der nationalen Aufseher, die bislang in den ESAs den Ton angegeben, müsste dazu beschnitten werden.

Künftig sollen die drei EU-Aufsichtsbehörden EBA (Banken), ESMA (Finanzmärkte) und EIOPA (Versicherungen) in „Strategischen Aufsichtsplänen“ die Arbeitsschwerpunkte der BaFin und anderer nationaler Aufseher definieren. Auch sollen die ESAs ermächtigt werden, Auskunftsersuche unmittelbar an die Finanzinstitute zu richten. Zur Bewältigung der neuen Aufgaben ist vorgesehen, dass die ESAs künftig von fünf – anstatt wie bisher von zwei – hauptamtlichen Vorständen geleitet werden.

Zudem wird die Finanzierung neu geregelt: 40 Prozent der Finanzmittel kommen weiterhin aus dem EU-Haushalt. Anstelle der nationalen Aufsichtsbehörden, die derzeit für 60 Prozent der ESA-Budgets aufkommen, soll künftig der Finanzsektor die Aktivitäten der EU-Aufseher finanzieren. Allerdings steht den ESAs frei, an der Gebührenschraube zu drehen, was voll zulasten der Finanzwirtschaft ginge.

Für die Ausarbeitung von Leitlinien („Level 3-Maßnahmen“), bei der die ESAs oft wegen Überschreitungen ihres Mandats kritisiert wurden, ist ein Kontrollmechanismus geplant: Die EU-Kommission will selbst darüber wachen, dass die ESAs ihre Mandatsgrenzen beachten.

Problem


Die nationalen Aufsichtsbehörden haben ein gutes Verständnis für die Vielfalt der Finanzindustrie in den EU-Ländern und für die Besonderheiten der lokalen Märkte – wie etwa das Drei-Säulen-Modell im deutschen Bankensektor. Außerdem stehen sie in engem Kontakt mit den überwachten Finanzinstituten. Dies versetzt sie in die Lage, neue Regeln von vorherein auf ihre Praxistauglichkeit zu trimmen.

Die Pläne der EU-Kommission laufen jedoch auf eine Entmachtung der nationalen Aufsichtsbehörden hinaus. Dies widerspricht dem Grundsatz der Subsidiarität, denn das bestehende dezentrale System hat in den vergangenen Jahren seine Funktionsfähigkeit unter Beweis gestellt. Die neuen Vorschläge führen zwar zu einer Vereinheitlichung der Finanzaufsicht in Europa, dies ginge jedoch auf Kosten der Vielfalt im Finanzsektor und der Anwenderfreundlichkeit der Regeln.

Darüber hinaus wird die bislang gut funktionierende Budgetkontrolle durch die EU-Institutionen und insbesondere durch das EU-Parlament ausgehebelt. Wenn die ESAs dem Finanzsektor Ausgaben in beliebiger Höhe in Rechnung stellen dürfen, droht ein politisch unkontrolliertes Kostenwachstum der Behörden. Das trifft letztlich auch die Endkunden. Zudem ist eine Verselbständigung der Behörden zu befürchten, wenn Ressourcen in unkontrolliertem Maße verfügbar werden.

Nicht zuletzt droht eine Mehrbelastung der Finanzwirtschaft, wenn die an die BaFin zu entrichtende Umlage nicht parallel zur Einführung von ESA-Gebühren reduziert wird. Dagegen ist die Einrichtung eines politischen Kontrollmechanismus für Level 3-Maßnahmen, die faktisch eine bindende Wirkung in den Mitgliedsstaaten entfalten, begrüßenswert. Die Übertragung der Überwachungsfunktion an die EU-Kommission führt jedoch dazu, dass eine Behörde von einer anderen Behörde kontrolliert wird – und nicht durch eine demokratisch legitimierte Instanz. Fraglich ist, ob eine solche Konstruktion eine wirksame Kontrolle gewährleistet.


Lösung


Der Gesetzesvorschlag der EU-Kommission ist in drei Punkten verbesserungswürdig. Erstens sollte die dezentrale Struktur in der europäischen Finanzaufsicht beibehalten werden. Eine Kompetenzausweitung bei den ESAs ist nicht zielführend und läuft dem Subsidiaritätsgedanken zuwider.

Zweitens sollten die nationalen Aufseher auch künftig zur Finanzierung der ESAs beitragen, um ihren Einfluss auf die EU-Behörden zu wahren. Für eine vollständige Finanzierung aus öffentlichen Mitteln spricht zudem, dass die Sicherung der Finanzstabilität im öffentlichen Interesse liegt. Eine Finanzierung der ESAs durch die Finanzwirtschaft ist nicht sachgerecht.

Drittens muss der richtige Ansatz, die Level-3-Aktivitäten stärker zu überwachen, noch konsequenter umgesetzt werden. Anstelle der EU-Kommission sollte das Europäische Parlament als Kontrollinstanz agieren. Schon heute zeigen die Volksvertreter großes Engagement bei der Überwachung der ESAs. Als Co-Gesetzgeber können sie am besten einschätzen, ob eine ESA-Leitlinie oder -Empfehlung der Intention der zugrundeliegenden Gesetze entspricht.