EU-Finanzaufsichtsbehörden: Mehr Subsidiarität statt zunehmender Konvergenz

24.05.2017

Ausgangslage


Im Rahmen ihrer Agenda für bessere Rechtsetzung und angesichts des bevorstehenden Brexits will die EU-Kommission die Effizienz und Wirksamkeit der europäischen Finanzaufsicht verbessern. Um die Konvergenz der europäischen Aufsichtsstandards voranzutreiben, steht im Raum die Aufgaben und Befugnisse der drei europäischen Finanzaufsichtsbehörden für Banken, Versicherungen und Wertpapiere (ESAs) maßgeblich zu erweitern. Außerdem sollen die ESAs mit einer neuen Governance unabhängiger von den Interessen nationaler Aufsichtsbehörden werden. Ebenso wird erwogen die staatliche Finanzierung der ESAs ganz oder teilweise durch Abgaben der beaufsichtigten Unternehmen zu ersetzen. In Anbetracht des anstehenden Umzugs der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) aus London soll zudem die Dreiteilung der ESAs nach Sektoren überdacht werden. Zur Bewertung dieser Vorschläge wurde im Mai 2017 eine öffentliche Konsultation durchgeführt. In der zweiten Jahreshälfte 2017 will die Kommission voraussichtlich einen Gesetzesvorschlag präsentieren.

Problem


Die hohe Regulierungsdichte führt dazu, dass die ESAs immer mehr Standards ausarbeiten und erlassen. Dabei überschreiten die Behörden teilweise die von EU-Parlament und Rat verabschiedeten Vorgaben. Zudem finden nationale Besonderheiten immer weniger Berücksichtigung und viele der Regeln sind unverhältnismäßig. Leitragende dieser Entwicklung sind insbesondere kleinere Regionalbanken, die zwar von neuen Vorschriften belastet werden aber nicht im gleichen Maße von der Konvergenz europäischer Standards profitieren. Zusätzliche Kompetenzen der ESAs widersprechen daher den Grundsätzen der Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und demokratischen Kontrolle.

Eine Neuordnung der Governance, z.B. durch die Stärkung der ESA-Vorsitzenden gegenüber den nationalen Aufsehern, muss ebenfalls kritisch gesehen werden. Die bisherige Beteiligung nationaler Aufsichtsbehörden an den Entscheidungsprozessen der ESAs stellt sicher, dass die ESA-Beschlüsse der Vielfalt nationaler Finanzmärkte und Geschäftsmodelle Rechnung tragen. Das erhöht die Akzeptanz der Aufsicht und trägt zu einer besseren Regulierung bei.

Überlegungen der Kommission, die ESAs aus privaten Mitteln zu finanzieren sind problematisch. Die Sicherstellung der Finanzstabilität durch die Aufsicht ist im öffentlichen Interesse und sollte daher aus staatlichen Mitteln finanziert werden. Eingriffe in die Eigentums- und Vertragsfreiheit, die mit der EU-Finanzaufsicht einhergehen, müssen außerdem demokratisch legitimiert sein. Staatliche Zuwendungen begründen die parlamentarische Kontrolle der ESA-Haushalte, welche entscheidend zur Legitimation der Aufsicht beiträgt.
Schließlich dürfen Überlegungen zur Weiterentwicklung der europäischen Finanzaufsicht nicht bei den ESAs Halt machen. Die zweiteilige europäische Bankenaufsicht zwischen EBA und EZB ist eine Notlösung aus Zeiten der Finanzkrise, die im Rahmen der anstehenden Reform auf eine neue Grundlage gestellt werden sollte.

Lösung


Statt einer zunehmenden Vereinheitlichung sollte sich die europäische Finanzaufsicht wieder stärker am Prinzip der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ausrichten. Wo möglich sollten die nationalen Aufsichtsbehörden mehr Ermessensspielräume bei der Umsetzung neuer Standards erhalten, um der Vielfalt europäischer Finanzsektoren besser Rechnung zu tragen. Der Subsidiaritäts Gedanke sollte sich auch in den Governance-Strukturen der ESAs widerspiegeln: Die Beteiligung der nationalen Aufsichtsbehörden in den ESAs muss gewahrt bleiben. Anstatt den ESAs neue Kompetenzen zu gewähren, sollten wirksame Kontrollmöglichkeiten geschaffen werden, die dem Handeln der europäischen Aufsichtsbehörden Leitplanken setzen. In diesem Sinne sollte auch die staatliche Finanzierung der ESAs erhalten werden. Sie sichert ein wichtiges Kontrollinstrument des EU-Parlaments. Durch den Umzug der EBA bietet sich außerdem die Chance, die mit EZB und EBA zweigeteilte Struktur der europäischen Bankenaufsicht zu konsolidieren.