Finanzmarktregulierung

USA: Warum Regionalbanken anders behandelt werden als die Wall Street

01.03.2016

Seit der Finanzkrise 2008 versuchen Gesetzgeber und internationale Organisationen mit einer besseren Regulierung das Finanzsystem zu stabilisieren. Doch muss sich deshalb jede Regionalbank demselben Regelwerk unterwerfen wie internationale Finanzkonzerne? Um einer Antwort näherzukommen, lohnt sich ein Blick in die USA.

Kapitol in Washington. Foto: ImagoKapitol in Washington DC: Hier wurde der Dodd-Frank Act verabschiedet.Foto: Imago / ZUMA Press

In den USA wurde als Konsequenz aus der Finanzkrise die Bankenregulierung bereits im Juni 2010 mit dem Dodd-­Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act aktualisiert. Schon der Name des Gesetzes lässt anklingen, dass hauptsächlich die großen Finanzinstitute der Wall Street als reformbedürftig ausgemacht worden waren. Dennoch betrifft der 849 Seiten lange Dodd-­Frank Act das gesamte US­-Finanzsystem. Für Kleinbanken, die je nach Aufsichtsbehörde eine Bilanzsumme von weniger als 1 Milliarde beziehungsweise weniger als 10 Milliarden Dollar aufweisen, gelten aber eine Reihe von Ausnahmeregelungen.

Es gibt gute Gründe, die rund 5.700 kleinen US­-Banken, die zusammen etwa 20 Prozent der Aktiva des Kreditsektors auf sich vereinen, anders zu regulieren als JP Morgan und Co. So geht von ihnen im Gegensatz zu Großbanken kein Systemrisiko aus. Einzelne Kleinbanken sind nicht „too big to fail“ und müssten im Insolvenzfall nicht um jeden Preis vom Steuerzahler gestützt werden. Um dem unterschiedlichen Systemrisiko Rechnung zu tragen, kann es ratsam sein, an große Banken höhere Anforderungen zu stellen als an kleine.

Damit wird zum einen der Gefahr des „moral hazard“ begegnet, also der Neigung systemrelevanter Banken, größere Risiken mit dem Bewusstsein einzugehen, in jedem Fall einen „bailout“ zu erhalten. Zum anderen sorgt eine strengere Regulierung der Großbanken für mehr Kostengleichheit, da kleinere Banken das Fehlen staatlicher Rettungsaussichten durch eigene finanzielle Vorsorge kompensieren müssen. Aus moralischer Sicht kann auch argumentiert werden, dass kleine Banken die Finanzkrise nicht hervorgerufen haben und deshalb auch nicht durch strengere Regulierung „bestraft“ werden sollten.

Differenzierte Aufsicht soll Skaleneffekte verhindern


Ein weiterer Grund für einen nuancierten Ansatz in der Bankenaufsicht ist das mögliche Auftreten von Skaleneffekten bei der Einhaltung von gesetzlichen Bestimmungen. Um neue Vorschriften umsetzen zu können, entstehen den Banken Kosten. Das können die Aufrüstung der Computersysteme sein, die Fortbildung der Mitarbeiter, die Schaffung neuer Stellen oder einfach nur ein erhöhter Arbeitsaufwand. Wenn nun an alle Banken identische Anforderungen gestellt werden, so könnten die Kosten in Relation zur Bilanzsumme bei kleinen Instituten überproportional ansteigen. Gegen solche Ungerechtigkeiten durch Skaleneffekte helfen Ausnahmeregelungen für Kleinbanken.

Ähnliches gilt bei nur geringer Verbreitung einer regulierten Tätigkeit. Die Geschäftsmodelle kleiner und großer Banken können sich deutlich unterscheiden. Daher kann es Sinn ergeben, kleine Banken von Regulierungen auszunehmen, wenn nur wenige Institute einer bestimmten Größenordnung die regulierte Tätigkeit ausüben. Ansonsten entstünden allein durch die Meldepflichten einer Mehrheit nicht betroffener Banken höhere Compliance­-Kosten als ein möglicher regulatorischer Nutzen bei der tatsächlich betroffenen Minderheit.

Vielzahl von Aufsichtsbehörden


Allein das Erkennen möglicher Vorteile einer unterschiedlichen Regulierung von großen und kleinen Banken reicht freilich noch nicht aus. Entscheidend ist, ob Gesetzgeber und Aufsichtsbehörden auch gewillt sind, differenzierte Regelungen zu implementieren. Hier zeigt sich, dass die USA schon seit Langem keine „one size fits all“­-Lösung praktizieren – zum Wohle der Kleinbanken.

Erkennbar ist das schon an der Vielzahl von Aufsichtsbehörden. So werden von der US­-Zentralbank (Fed) nur jene Kreditinstitute reguliert, die sich freiwillig dem Federal­-Reserve­-System angeschlossen haben. Banken, die auf Länderebene lizenziert sind, stehen dagegen unter der Aufsicht der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Für Credit Unions, die am ehesten den Genossenschaftsbanken in Deutschland entsprechen, ist die National Credit Union Administration (NCUA) zuständig.

Die Behörden unterscheiden sich zum Teil bedeutsam in ihren Regulierungspraktiken. Nach der Auflösung des Office of Thrift Supervision 2011 wurden beispielsweise die Sparkassen der Aufsicht des Office of the Comptroller of the Currency (OCC) unterstellt. Seitdem gibt es eine erkennbare Abwanderung der Sparkassen, die beim OCC wenig Verständnis für die Situation der Kleinbanken sehen. Als Konsequenz wandelte sich eine ganze Reihe von Sparkassen in Credit Unions um und wird nun von der NCUA beaufsichtigt.

Geringere Mindestreserven für kleine Banken


Ein weiterer Beleg für differenzierte Regulierung ist der Mindestreservesatz. Er verpflichtet Kredithäuser, eine bestimmte Menge ihrer Einlagen – in der EU 1 Prozent – zur Sicherheit bei der Zentralbank zu hinterlegen. In den USA müssen für kleine Einlagensummen bis 14,5 Millionen Dollar keine Mindestreserven bei der Fed deponiert werden. Einlagen bis 103 Millionen Dollar sind lediglich mit 3 Prozent zu besichern und erst darüber gilt der höchste Mindestreservesatz von 10 Prozent.

Außerdem wurden bereits vor der Finanzkrise Gesetze erlassen, die den Regulatoren bei der Formulierung ihrer Vorschriften eine besondere Rücksichtnahme auf kleine Banken vorschreiben. So erteilt der Regulatory Flexibility Act (RFA) von 1980 den Auftrag, Regulierungsvorschriften entsprechend der Unternehmensgröße zu skalieren. Seit Verabschiedung des Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act 1996 können Aufsichtsbehörden auch vor ordentlichen Gerichten wegen Missachtung des RFA belangt werden. Der im selben Jahr beschlossene Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act wiederum zwingt die Regulatoren, in festen Abständen die Auswirkungen ihrer Vorschriften zu überprüfen und dem Kongress darüber zu berichten. So sollen veraltete oder unnötige Anforderungen an die Kreditinstitute rechtzeitig erkannt werden.

Ansatz für differenzierte Regulierung wird gestärkt


Seit der Finanzkrise hat sich die ohnehin schon vorhandene Differenziertheit in Regelung, Überwachung und Durchsetzung von Kreditvorschriften noch weiter ausgeprägt. Von den 14 Hauptvorschriften, die im Vollzug von Dodd­-Frank und Basel III aufgestellt wurden, sind 13 den Bedürfnissen kleiner Banken angepasst. Sie sind beispielsweise von der Mindestliquiditätsquote, den neuen Vorschriften zur Verschuldungsquote und den Risikokapitalleitlinien ausgenommen. Auch die Regelungen des neu geschaffenen und für Verbraucherschutz zuständigen Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) enthalten eine Reihe von Ausnahmen. Besonders die umfangreichen Berichtspflichten bei Hypothekendarlehen und Rücküberweisungen gelten für kleine Banken nicht.

Es deutet vieles darauf hin, dass der differenzierte Regulierungs­und Aufsichtsansatz in den USA weiter Bestand hat und sogar noch ausgebaut wird. So hat der Fed-­Direktor Daniel Tarullo in mehreren Reden erklärt, dass der Fokus nach der Finanzkrise verständlicherweise auf den unmittelbaren Systemrisiken lag. Für die Zukunft stehe dagegen mehr Rücksichtnahme auf kleine Banken im Mittelpunkt und „tailoring of regulation“, also maßgeschneiderte Regulierungslösungen.


Der Artikel ist in der März-Ausgabe von „Profil - das bayerische Genossenschaftsblatt“ erschienen.