Finanzmarktregulierung und ihre Wirkung

01.10.2013

Götzl zieht kritisches Zwischenfazit zu Regulierungsmaßnahmen der letzten fünf Jahre



Fünf Jahre sind seit der Insolvenz von Lehman Brothers im September 2008 vergangen. Regierungen und Aufsichtsbehörden haben seither zahllose Anläufe unternommen, um das globale Finanzsystem auf stabilere Füße zu stellen. Allein EU-Kommissar Barnier präsentierte rund 30 Gesetzesvorhaben – von EMIR, CRD/CRR, MiFID und SEPA bis hin zum SSM.

Neben der Anzahl der Regulierungsvorhaben sind auch Umfang und Komplexität der einzelnen Vorschläge beachtlich. Während der erste Baseler Akkord noch mit 30 Seiten Text auskam, erstrecken sich die Basel-III-Regeln auf über 600 Seiten. Inzwischen überholen sich die Regulierungsinitiativen sogar. Ein aktuelles Beispiel hierfür ist die Bankenabwicklung. Noch bevor der Entwurf einer Richtlinie zur Abwicklung und Sanierung von Finanzinstituten (BRRD) vom Juni 2012 in den EU-Mitgliedsstaaten verabschiedet werden konnte, hat Brüssel mit dem einheitlichen Mechanismus zur Bankenabwicklung (SRM) ein Gesetz mit identischem Regelungsgegenstand vorgelegt.

Auch der Bundesgesetzgeber war in den vergangenen fünf Jahren nicht untätig. Zu den Erlassen gehören unter anderem das Gesetz zur Reform der nationalen Finanzaufsicht, das Trennbankengesetz, die Einführung von Produktinformationsblättern, das Beraterregister, das Honoraranlageberatungsgesetz oder die Bankenabgabe. Vor dem Hintergrund der breiten legislativen Aktivitäten im Finanzsektor sollte die Politik jetzt eine Orientierungspause einlegen. Der Wechsel der Legislaturperioden auf Bundes- und Europaebene ist die richtige Gelegenheit für eine kritische Bestandsaufnahme.


Der Ausgangspunkt aller Regulierung sind die Schwächen in der Architektur des Finanzsystems des letzten Jahrzehnts. Dünne Kapitaldecken verleiteten Großbanken zum Eingehen übermäßiger Risiken. Nur so konnten sie ihre ambitionierten Renditeziele erreichen. Gleichzeitig wurden manche Risiken einfach falsch eingeschätzt, wie etwa diejenigen von Staatsanleihen der Euro-Peripherieländer. Wegen der Angst vor Dominoeffekten und einem Systemzusammenbruch wurden Banken bei Schieflagen staatlich gestützt. Allein die EU-Mitgliedsstaaten stellten von 2007 bis 2011 rund 3,2 Billionen Euro zur Verfügung, den Großteil davon als Garantien. Wie die Wirkungen der vielen Regulierungsmaßnahmen, die daraufhin ergriffen wurden, zu beurteilen sind, darüber sind die Experten unterschiedlicher Meinung.

Es steht noch nicht fest, ob das Finanzsystem dadurch dauerhaft stabil gemacht wurde. So mahnte Bundesbank-Vorstand Andreas Dombret kürzlich, dass das „Too-big-to-fail“-Problem immer noch nicht gelöst sei. Auch das Regulierungsgefälle zwischen streng beaufsichtigten Kreditinstituten und kaum regulierten Schattenbanken wird nur zögerlich beseitigt. Vor allem aber lassen die Regelsetzer häufig eine Gesamtbetrachtung vermissen. Den kumulativen Wirkungen der neuen Anforderungen wird kaum Beachtung geschenkt – obwohl auch eine institutionelle Autorität wie die Bundesbank im letztjährigen Finanzstabilitätsbericht darauf hinwies: Derzeit müssen die Banken Gewinne thesaurieren, um die verschärften Eigenkapitalstandards nach Basel III zu erfüllen. Gleichzeitig sollen ihnen aber zusätzliche Kosten für die Finanzierung von Einlagensicherungssystemen und Restrukturierungsfonds aufgebürdet werden, welche die Ertragslage belasten.

Einige Vorhaben setzen sogar widersprüchliche Anreize. Einerseits soll die finanzielle Abhängigkeit von Staaten und Banken aufgelöst werden, etwa durch eine angemessene Eigenkapitalhinterlegung der Staatsanleihen. Andererseits werden die Kreditinstitute durch neue Liquiditätsvorschriften (LCR) zum Halten jederzeit verkäuflicher Wertpapiere – also Staatsanleihen – gedrängt.


Insbesondere den neuen Liquiditätsregeln steht auch eine Mehrheit der bayerischen Kreditgenossenschaften skeptisch gegenüber. Das zeigt die halbjährliche GVB-Konjunkturumfrage. Noch schlechter schneiden lediglich die Vorschriften zur Geldwäscheprävention sowie das BaFin-Beraterregister ab, denen 70 Prozent beziehungsweise 62 Prozent der GVB-Banken ein Missverhältnis zwischen Aufwand und Nutzen attestieren.

Auch beim WpHG-Beratungsprotokoll sehen 45 Prozent der Befragten Verbesserungsbedarf. Die Umfrage ergibt, dass gerade die Regulierung der Anlageberatung zu unerwünschten Nebenwirkungen führt. Weil die Umsetzung der formalen Anforderung überaus aufwendig ist, ziehen sich Banken aus der Beratung zurück. Bereits heute geht nach Angaben der DWP Bank nur noch jeder 50. Order von Dax-Aktien eine Bankberatung voraus. Der neue Verbraucherschutz ist dann ein Danaergeschenk. Wenn Sparer bei der Vermögensanlage nicht mehr auf das Know-how ihres Beraters zurückgreifen können, drohen Fehlgriffe und geringe Kapitalerträge. Ein Warnsignal sollte hier die sinkende Sparneigung der Deutschen sein. Aktuell ist sie auf dem niedrigsten Stand seit der deutschen Wiedervereinigung.

Ein überschlägiges Zwischenfazit nach fünf Jahren intensiver Regulierung fällt also gemischt aus. Allerdings gibt es Verbesserungsmöglichkeiten. Dazu gehört, dass die gesetzlichen Vorschriften aufeinander abgestimmt, vereinfacht und evaluiert werden. Anstelle von Quantität muss die Qualität der Vorschriften wieder in den Vordergrund rücken. Wichtig ist dabei insbesondere, dass den Betroffenen ein Mitspracherecht gegeben wird.

Zwar beklagte EU-Steuerkommissar Algirdas Šemeta unlängst das „übertriebene“ Lobbying bei der europäischen Finanztransaktionssteuer. Unerwähnt lässt er dabei jedoch, was passiert, wenn die Branche die Unzulänglichkeiten der Steuerpläne nicht benennt und Korrekturen einfordert: Dann wandern Wertpapiergeschäfte an unregulierte Handelsplätze ab, die private Altersvorsorge wird deutlich erschwert und der Liquiditätsausgleich im Interbankenmarkt empfindlich gestört. Deshalb sollten Politiker und Aufsichtsbehörden einen offenen Dialog mit Branchenvertretern führen. Schließlich dient Politikberatung immer auch den Interessen der Allgemeinheit.