GVB-Positionen (3 von 5) zur Bundestagswahl 2017

Transparente Rechtsetzung und demokratische Kontrolle statt zunehmender Behördenmacht

01.12.2016

Europa braucht mehr Transparenz und demokratische Kontrolle. Die zunehmende Regulierung geht mit einer steigenden Machtfülle der europäischen Finanzaufsichtsbehörden einher. Die Europäische Zentralbank, die EU-Kommission und die europäischen Aufsichtsagenturen (ESAs) haben seit Ausbruch der Finanzkrise erheblich an Einfluss auf die Gesetzgebung gewonnen. Konsequenz sind eine zunehmende Intransparenz und eine mangelnde demokratische Kontrolle der Rechtsetzung. Denn die EU-Gesetzgeber beschränken sich häufig auf die Vorgabe eher allgemein gehaltener Richtlinien. Die Konkretisierung neuer Regeln fällt vielfach den der Gesetzgebung nachgelagerten europäischen Behörden zu. Diese dehnen ihre Kompetenzen stetig aus und überschreiten damit teilweise die Grenzen ihres Mandats. Transparenz und demokratische Kontrolle gesetzgeberischer Prozesse kommen häufig zu kurz. Das Ergebnis sind zahlreiche unverhältnismäßige Anforderungen an die betroffenen Unternehmen. Besonders betroffen sind kleinere Unternehmen, wie die für Deutschland typischen Regionalbanken und deren mittelständische Kunden. Mangelnde demokratische Kontrolle schürt Europaskepsis. Eine bessere Beaufsichtigung und Überprüfung der Tätigkeit der EU-Behörden durch die demokratisch legitimierten Institutionen ist deshalb dringend erforderlich.

Nachgelagerte Rechtsetzung beschränken und demokratisch kontrollieren


Die Tätigkeiten der europäischen Behörden müssen besser kontrolliert werden.
In der Finanzmarktregulierung sind die ESAs für die Ausarbeitung technischer Standards zuständig. In einem ersten Schritt übertragen Ministerrat und EU-Parlament diese Kompetenz in Richtlinien oder Verordnungen auf die ESAs (Level 1). Unter Federführung der EU-Kommission erlassen sie dann in einem zweiten, nachgelagerten Schritt weitere Rechtsakte (technische Standards, Level 2) und Leitlinien (Level 3). Insbesondere im Bereich der Finanzmarktregulierung treffen die europäischen Behörden zunehmend Entscheidungen von großer Tragweite. Das ist eigentlich nicht vorgesehen. Delegierte Rechtsakte sollten nur „zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes“ dienen. Die Verfahren auf Level-2-Ebene sind zudem häufig intransparent und entziehen sich damit der parlamentarischen Kontrolle. Zwar können EU Parlament und Ministerrat die nachgelagerte Gesetzgebung durch die Zurückweisung von Vorschlägen und Widerruf kontrollieren. Allerdings liegen die Hürden für einen Einspruch hoch – im Rat ist dazu eine qualifizierte Mehrheit erforderlich.

Demokratisch legitimierte Institutionen brauchen bessere Kontrollstrukturen. Eine Stärkung der Kontrollstrukturen und Verbesserung der Kontrollverfahren der EU-Gesetzgeber sind dringend notwendig. Sie müssen sicherstellen, dass die ESAs und die Europäische Kommission bei ihrer regulatorischen Tätigkeit vier essenzielle Maßstäbe einhalten: Mandatstreue, Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und Konsistenz.

Das kann jedoch nur gelingen, wenn die EU-Gesetzgeber ihre eigenen Kontrollstrukturen stärken. Zudem dürfen Parlament und Rat die Lösung politischer Konflikte nicht auf die nachgelagerte Level-2-Ebene verschieben. Wesentliche Inhalte müssen auf der obersten Gesetzgebungsebene, das heißt im Rahmen von Richtlinien und Verordnungen, bestimmt werden. Eine wirkungsvolle Kontrolle der Rechtsetzung der EU-Behörden durch Rat und Parlament ist außerdem nur mit einem zeitlichen Puffer zwischen dem Inkrafttreten der Level 2-Standards und der Anwendung des zugrunde liegenden Gesetzesaktes möglich. Solche Puffer sollten standardmäßig in jeder Richtlinie und Verordnung aufgenommen werden.

Um übermäßige und fehlgeleitete Regelsetzung durch ESA-Leitlinien zu vermeiden, sollten die ESAs Pläne für die Ausarbeitung von spezifischen Leitlinien nur dann weiter verfolgen können, wenn Rat oder Europäisches Parlament sich nicht innerhalb einer Frist – zum Beispiel binnen drei Monaten – dagegen aussprechen (Veto-Recht). Die ESAs sollten darlegen, dass die Leitlinie eine Verknüpfung mit EU-Recht aufweist, Regulierungsvorhaben nicht vorgreift und mit den politischen Zielen des Gesetzgebers vereinbar ist. Auf diese Weise würde die Wahrscheinlichkeit, dass Leitlinien mit dem Maßstab der Subsidiarität vereinbar sind, effektiv erhöht.

Auch der Bundestag muss stärker als bisher eine politische Kontrollfunktion ausüben. Leitlinien der ESAs müssen vor der Umsetzung durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) kritisch hinterfragt und auf ihre Vereinbarkeit mit dem nationalen politischen Willen hin überprüft werden. Die Mitarbeit der BaFin in den Gremien der ESAs muss zudem transparenter und für den Bundestag nachvollziehbarer werden.

Ein unkontrolliertes Anwachsen der europäischen Aufsichtskosten muss verhindert werden.  Deshalb sind eine strenge Haushaltsdisziplin und effektive Maßnahmen zur Haushaltskontrolle durch die Gesetzgeber notwendig. So kann einer Verselbständigung der ESAs frühzeitig entgegengewirkt
werden.

Bankenaufsicht von Geldpolitik trennen


Die Ansiedlung der Bankenaufsicht bei der EZB ist eine Notlösung und muss korrigiert werden.
Die Gründung einer entsprechenden EU-Behörde hätte eine Änderung der EU-Verträge erfordert. Doch auf dem Höhepunkt der Finanzkrise wollten die Regierungen der Mitgliedstaaten kein langwieriges Vertragsänderungsverfahren anstoßen. Nun zeigt sich, dass diese Eingliederung der Bankenaufsicht in die EZB Konflikte mit der Geldpolitik produziert. Deshalb ist es an der Zeit, die Strukturen in der Finanzaufsicht auf eine langfristig tragfähige Grundlage zu stellen und die europäische Bankenaufsicht von der EZB in eine eigene Behörde auszulagern. Die Bankenaufsicht muss von der Geldpolitik institutionell getrennt werden.

Interessenkonflikte können durch institutionelle Trennung vermieden werden. Durch die Verflechtung von Aufsichtsaufgaben (Einheitlicher europäischer Aufsichtsmechanismus, SSM) und Geldpolitik entstehen Interessenkonflikte. Beispielsweise will die EZB mit ihrer Politik der extrem niedrigen, teils negativen Zinsen die Kreditvergabe ankurbeln. Auf der anderen Seite fordern europäische Bankenaufseher die Banken auf, ihre häufig auf das Kredit- und Einlagengeschäft ausgerichteten Geschäftsmodelle zu verändern. Höhere Eigenkapitalanforderungen der Aufsicht schränken die Kreditvergabekapazitäten ein. Die Ziele der Geldpolitik und der Bankenaufsicht laufen sich zuwider. Zudem besteht das Risiko, dass die Geldpolitik den Zielen der Bankenaufsicht untergeordnet wird. Die Politik des billigen Geldes zur Unterstützung maroder Institute droht zum Normalzustand zu werden. Die Verflechtung von Geldpolitik und Aufsicht muss auch deshalb beendet werden.