Keine EU-Einlagensicherung auf wackeliger Rechtsgrundlage errichten

01.07.2016

Ausgangslage

Die EU-Kommission will eine gemeinsame europäische Einlagensicherung (European Deposit Insurance System, EDIS) aufbauen. Einen entsprechenden Verordnungsvorschlag hat sie im Herbst 2015 vorgelegt. Als Rechtsgrundlage stützt sich die EU-Kommission auf Artikel 114 der europäischen Verträge (AEUV). Dieser Artikel erlaubt die Angleichung von Rechtsvorschriften zur Verbesserung des Binnenmarkts. Entscheidungen darüber werden im EU-Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit getroffen. Folglich könnte EDIS gegen den Willen einzelner Mitgliedsstaaten durchgesetzt werden.


Problem

Die Anwendbarkeit des Artikels 114 AEUV als Rechtsgrundlage für eine gemeinsame EU-Einlagensicherung ist fraglich. So kommt ein Gutachten des Centrums für Europäische Politik (CEP) zu dem Schluss, dass sich die EDIS-Verordnung nicht auf die Binnenmarktkompetenz nach Artikel 114 AEUV stützen darf. Denn die EU-Einlagensicherung würde den Binnenmarkt der 28 EU-Staaten in zwei Teile spalten – in den Euroraum mit seiner einheitlichen EU-Einlagensicherung und die verbleibenden neun EU-Staaten, welche den Einlagenschutz weiterhin auf nationaler Ebene organisieren müssten.

Außerdem sei das wesentliche Ziel der EU-Einlagensicherung eine höhere Finanzstabilität und nicht die Verbesserung des Binnenmarktes – so die CEP-Studie. Ein Gutachten von Prof. Matthias Herdegen kommt ebenfalls zu dem Schluss, dass Artikel 114 AEUV nicht anwendbar ist.¹ Bereits die Einlagensicherungsrichtlinie (DGSD) habe den Einlegerschutz in der EU ausreichend harmonisiert. Eine darüber hinausgehende Zentralisierung sei von Artikel 114 AEUV nicht gedeckt. Der Bonner Europarechtler sieht zudem die nationale Haushaltssouveränität durch EDIS gefährdet.

Zwar kommt der Juristische Dienst des EU-Ministerrats zu dem Ergebnis, dass  Artikel 114 AEUV anwendbar sei  – allerdings nur mit Einschränkungen: Die Annahmen der EU-Kommission zu den positiven Auswirkungen einer gemeinsamen europäischen Einlagensicherung müssten auch wirklich zutreffen. Doch dafür gibt es derzeit keinen validen Anhaltspunkt. Denn bislang hat die EU-Kommission keine Auswirkungsstudie zu EDIS vorgelegt. Auch eine Konsultation, bei der die betroffenen Unternehmen, Verbraucherorganisationen und Verbände ihre Einschätzungen und Einwände einbringen können, gibt es bislang nicht. Ob EDIS halten kann, was die EU-Kommission verspricht, ist deshalb äußerst fraglich.

Lösung


Bevor weitere Schritte in Richtung einer EU-Einlagensicherung unternommen werden, muss dreierlei getan werden:

Erstens sollte die EU-Kommission eine Auswirkungsstudie sowie eine öffentliche Konsultation durchführen. Vor einer Entscheidung über die Vergemeinschaftung des Einlegerschutzes muss der Nachweis erbracht werden, dass EDIS die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts tatsächlich verbessert, die Finanzstabilität stärkt und das Vertrauen der Sparer im gesamten Euroraum erhöht. Die zuständige Berichterstatterin im EU-Parlament, Esther de Lange, fordert die EU-Kommission daher zurecht auf, eine Auswirkungsstudie vorzulegen. Erst dann könnten die EU-Parlamentarier ihre Beratungen zu EDIS fortsetzen.

Zweitens sind konkrete Maßnahmen zur Offenlegung und zum Abbau der Risiken in den Bankensektoren der Euroländer erforderlich. Sind die Risiken nämlich erst einmal auf die EU-Einlagensicherung abgewälzt, haben die Profiteure der Vergemeinschaftung keinerlei Interesse mehr an risikomindernden Maßnahmen. Insofern ist zu begrüßen, dass die EU-Finanzminister ausreichende Fortschritte bei der Reduzierung von Risiken in den Bankbilanzen zur Bedingung für weitere politische Verhandlungen gemacht haben.

Drittens ist das Vorhaben auf eine stabile Rechtsgrundlage zu stellen. Die plumpe Taktik der EU-Kommission, unter Anwendung des Artikels 114 AEUV einzelne Mitgliedsstaaten und ihre berechtigten Interessen zu überstimmen, schwächt das Ansehen und die Akzeptanz der EU beträchtlich. Deshalb sind die Erwägungen im EU-Ministerrat, bei EDIS den Weg eines zwischenstaatlichen Abkommens einzuschlagen, ein Schritt in die richtige Richtung. Ein solches Abkommen erfordert Einstimmigkeit. Die Bundesregierung hätte damit ein Vetorecht. Schon allein angesichts der Tragweite des Projekts EDIS ist dies angemessen.


¹ Matthias Herdegen: Der Verordnungsvorschlag der EU-Kommission zur Schaffung eines Europäischen Einlagensicherungssystems: Würdigung aus europa- und staatsrechtlicher Sicht, Gutachen im Auftrag der Deutschen Kreditwirtschaft, vorgelegt in Brüssel am 19. April 2016