Wirtschaftsweiser Volker Wieland im Interview

„Die Machtfülle der EZB ist zu groß“

02.08.2016

Seit gut eineinhalb Jahren ist die europäische Bankenaufsicht bei der EZB angesiedelt. Für Volker Wieland ist das nur eine Notlösung. Warum er das so sieht, erklärt der Wirtschaftsweise und Professor für Monetäre Ökonomie am Institute for Monetary and Financial Stability an der Goethe-Universität Frankfurt im Interview.


Der Wirtschaftsweise Volker Wieland.


Profil: Herr Professor Wieland, vor gut 18 Monaten hat die EZB mit der Europäischen Bankenaufsicht ein weiteres Aufgabenfeld übernommen. Welches Zeugnis stellen Sie den EZB-Aufsehern aus?


Volker Wieland:
Die Verantwortung für die Aufsicht liegt seit 2014 bei der EZB. Im ersten Schritt sollte mit einer Bilanzprüfung aller Banken sichergestellt werden, dass sie Altlasten umfassend bereinigen und Kapitallücken schließen. Dieses Ziel ist nicht erreicht worden, wie die Entwicklungen bei den italienischen Banken beispielhaft zeigen. Zwar wurde bereits damals das Augenmerk auf die hohen notleidenden Kredite gelenkt, aber bisher zu wenig unternommen, um diese Situation aufzulösen.

Grundsätzlich ist die Etablierung einer Bankenaufsicht auf europäischer Ebene aber eine wichtige und sinnvolle Maßnahme. Mit der einheitlichen Aufsicht über die Banken wurde die Europäische Währungsunion um eine wichtige Säule ergänzt. Insbesondere soll damit der Ansteckungsmechanismus zwischen Bankenrisiken und Staatsfinanzen auf Mitgliedstaatsebene unterbunden werden. Eine europäische Aufsicht dürfte dazu beitragen, dass auf regionaler und mitgliedstaatlicher Ebene staatlicher Einfluss und Lobbying auf die Bankenaufsicht unterbunden wird. Sie muss allerdings noch um eine Entprivilegierung öffentlicher Schulden ergänzt werden, um den Risikoverbund zwischen Staaten und Banken zu durchbrechen.

Profil: Eine „chinesische Mauer“ soll dafür sorgen, dass Aufsicht und Geldpolitik innerhalb der EZB streng voneinander getrennt bleiben. Gleichzeitig steht zum Beispiel Sabine Lautenschläger als Mitglied des EZB-Direktoriums und stellvertretende Vorsitzende des SSM-Aufsichtsgremiums für beide Bereiche in der Verantwortung. Ist die „chinesische Mauer“ hoch genug?

Wieland: Dass dieselben Personen mit Aufgaben aus der Bankenaufsicht und der Geldpolitik betraut sind, zeigt schon, wie kompliziert es ist, solche Mauern in der Praxis aufrechtzuerhalten. Grundsätzlich ist das Problem aber nicht bei einzelnen Personen in der Aufsicht zu suchen, sondern bei der mangelnden Bereitschaft der Regierungen, eine Veränderung der europäischen Verträge herbeizuführen, die es erlauben würde, Bankenaufsicht und Geldpolitik effektiv zu trennen. Dafür hat der Sachverständigenrat von Anfang an plädiert. Die Ansiedlung der Aufsicht bei der EZB ist nur eine Notlösung, da innerhalb der Verträge die Möglichkeit bestand, bestimmte Aufgaben in der Bankenaufsicht an die EZB zu übertragen. Interessenskonflikte zwischen Aufsicht und Geldpolitik sind da programmiert.

Außerdem könnte eine eigenständige Behörde zur Allfinanzaufsicht ausgebaut werden. Sie würde dann nicht nur für Banken zuständig sein, sondern auf europäischer Ebene auch Versicherungen und Finanzmärkte überwachen. Damit könnte auch die unnötige Komplexität aus räumlich und inhaltlich getrennten Institutionen wie der Finanzaufsichtsbehörde EBA, der Wertpapieraufsicht ESMA und der Versicherungsaufsicht EIOPA beseitigt werden. Außerdem wäre es einfacher, Rücksicht auf die Interessen und Vorschläge der Mitgliedsstaaten zu nehmen, die nicht Teil der Währungsunion sind.

Profil: Welche Interessenkonflikte erkennen Sie zwischen Geldpolitik und Aufsicht?

Wieland: Wenn sich eine Notenbank dafür entscheidet, die Zinsen zu erhöhen, weil es aus geldpolitischer Sicht angebracht erscheint, könnte dies die finanzielle Lage der Banken verschlechtern. Aus Sicht der Bankenaufsicht wiederum könnte es in diesem Moment dann ratsam erscheinen, auf die Zinserhöhung zu verzichten oder sie zu verzögern, um wacklige Banken zu stützen. Es besteht also das Risiko, dass die Geldpolitik den Aufsichtszielen untergeordnet und damit letztlich instrumentalisiert wird.

Ein grundsätzliches Problem ist zudem die Frage der Unabhängigkeit. Eine Zentralbank muss ihre Aufgaben und Pflichten ohne Einflussnahme der Politik ausüben können. Eine Aufsichtsbehörde sollte dagegen der Kontrolle durch hinreichend demokratisch legitimierte Instanzen unterliegen. Dies zeigt: Die Machtfülle, die sich mittlerweile bei der EZB angehäuft hat, ist zu groß.

Profil: Sie sprachen bereits an, dass für die Herauslösung der Bankenaufsicht aus der EZB die europäischen Verträge geändert werden müssten. Wie zuversichtlich sind Sie, dass es dazu kommt?

Wieland: Mit dem Brexit-Votum in der britischen Volksbefragung hat sich die Situation in der EU geändert. Es ist ein Weckruf für Europa insgesamt. Die einzelnen Mitgliedsstaaten müssen wieder mehr Verantwortung für ihre Entscheidungen in denjenigen Politikbereichen übernehmen, in denen ihre Bürger unterschiedliche Wünsche und Vorstellungen haben und deshalb die nationale Souveränität nicht aufgeben wollen, etwa bei der Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik.

Das gemeinschaftliche Vorgehen sollte nur dort vertieft werden, wo gemeinsames Handeln zu besseren Lösungen führt – etwa bei der Sicherheits-, Asyl- und Klimapolitik – und dabei, den Euroraum mit einer effektiven Bankenregulierung krisenfester zu machen. Eine Änderung der europäischen Verträge sollte nach dem Brexit-Votum keine unüberwindbare Hürde darstellen.

Profil: Die ultralockere Geldpolitik der EZB drückt auf die Profitabilität der Banken. Gleichzeitig setzt die Aufsicht höhere Eigenkapitalaufschläge durch. Beides schwächt die Kreditvergabe, die eigentlich stimuliert werden soll. Ist das nicht kontraproduktiv?

Wieland:
Höhere Eigenkapitalaufschläge für Banken sind grundsätzlich richtig, denn das Eigenkapital der Banken war zu niedrig, wie sich in der Finanzkrise gezeigt hat. Das muss für die Realwirtschaft nicht von Nachteil sein. Ein starker Bankensektor, der gut kapitalisiert ist, ist sogar besser in der Lage, die Realwirtschaft mit Krediten zu versorgen. Bilanzprüfung, Stresstests, Rekapitalisierung oder Abwicklung von insolventen Banken sollen dazu beitragen, den Sektor insgesamt zu stärken.

Im Euroraum beobachten wir, dass sich die Kreditvergabe wieder belebt hat. Die Geldpolitik gefährdet jedoch in der Tat die Geschäftsmodelle der Banken. Darauf haben wir als Sachverständigenrat bereits mehrfach hingewiesen. Die massive geldpolitische Lockerung sollte deshalb nicht noch stärker ausgeweitet werden. Es ist nicht notwendig, neben Staatsanleihen nun auch noch Unternehmensanleihen aufzukaufen. Der Aufkauf von mittel- und längerfristigen Staatsanleihen hat die langfristigen Zinsen zu weit in den negativen Bereich gedrückt.

Profil: Erreicht die EZB mit ihren extremen geldpolitischen Maßnahmen ihre Ziele?

Wieland: Die Geldpolitik der EZB ist viel zu expansiv. Aufgabe der EZB ist es, für Preisstabilität zu sorgen. Die EZB selbst hat dies folgendermaßen definiert: Auf mittlere Sicht sei eine Teuerung von unter, aber nahe 2 Prozent gemessen am Harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) anzustreben. Grundsätzlich ist das sinnvoll. Aber es ist eben nur eine Definition. Die EZB sollte alle Preismaße im Auge behalten. Der HVPI wird sehr stark vom Ölpreis beeinflusst. Gemessen an der Kerninflation, also ohne Energie- und Lebensmittelpreise, oder auf der Basis anderer Indikatoren wie dem BIP-Deflator kam es zu keinen Preisrückgängen, also Deflation.

In den vergangenen Jahren ist die Preissteigerung nach diesen Maßen nur knapp unter ein Prozent gefallen und steigt tendenziell wieder. Deshalb deuten Zinsregeln wie die Taylor-Regel auf einen höheren Leitzins im Euroraum. Die EZB ist übers Ziel hinausgeschossen. Statt die Geldpolitik mit neuen Maßnahmen immer weiter zu lockern, sollte die EZB die laufenden Kaufprogramme eher früher beenden.

Profil: Welche Gefahren resultieren aus der aktuellen EZB-Geldpolitik für die Finanzstabilität in Europa?

Wieland: Die Niedrigzinsphase bringt hohe Risiken für die Finanzstabilität mit sich. Die Geschäftsmodelle von Banken und Versicherungen werden durch dauerhaft niedrige Zinsen untergraben und können ins Wanken geraten. Um die Nachteile, die sich aus den niedrigen Zinsen ergeben, wieder wettzumachen, laufen Banken und Versicherungen Gefahr, zu hohe Risiken einzugehen.

Wie stark einzelne Banken unter der Niedrigzinsphase leiden, hängt von der jeweiligen Bedeutung des Zinsgeschäfts ab. Doch je länger die niedrigen Zinsen anhalten, desto mehr flacht die Zinsstrukturkurve ab und desto mehr Risiken bauen sich im Finanzsystem insgesamt auf. Kommt es dann nach einer langen Niedrigzinsphase zu einem raschen Zinsanstieg, kann das in großen Teilen des Bankensektors die Solvenz gefährden.

Profil: Die EZB erhöht die Aufsichtsgebühren für die weniger bedeutenden Banken in Europa im Vergleich zum Vorjahr um 47 Prozent. Gleichzeitig verlangt die Aufsicht von den Banken mehr Kosteneffizienz. Wie passt das zusammen?

Wieland: Der prozentuale Anstieg der Kosten für die kleineren Banken ist sicher enorm. Mehr als 88 Prozent der Kosten tragen jedoch die 129 bedeutenden Banken, die die EZB direkt überwacht. Die 3.200 weniger bedeutenden Banken kommen für die übrigen 11,6 Prozent der Kosten auf. Es bleibt zu hoffen, dass die Kosten nicht weiter steigen. Die EZB hat bereits angekündigt, im laufenden Jahr weniger neue Mitarbeiter einzustellen. Möglicherweise könnten durch die Gründung einer Allfinanzaufsicht auch die Kosten für die Banken sinken. Kosteneffizienz ist ein Markterfordernis. Die Banken müssen auf den Wettbewerbsdruck reagieren.

Das kann durchaus dazu führen, dass einzelne Marktteilnehmer aus dem Markt ausscheiden. Schließlich geschieht das auch in anderen Wirtschaftssektoren. Der Bankensektor ist besonders, weil im Fall einer Systemkrise der Staat den Banken zur Seite springt. Umso mehr muss die Bankenaufsicht darauf achten, dass dieser Vorteil nicht ausgenutzt wird.


Die Kurzversion des Interviews ist in der August-Ausgabe von „Profil - das bayerische Genossenschaftsblatt“ erschienen.