ZEW-Präsident Fuest über die Bankenunion

Konstrukt mit drei Schwächen

25.02.2015

Der Ökonom Clemens Fuest, Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), sieht Schwächen bei der Ausgestaltung der Bankenunion. Im Interview mit „Profil - das bayerische Genossenschaftsblatt“ fordert er Nachbesserungen.


Clemens FuestClemens Fuest, Präsident des ZEW.


Profil: Herr Fuest, die Europäische Zentralbank (EZB) ist nicht mehr nur für Geldpolitik zuständig. Sie hat im Zuge der Bankenunion auch die Aufsicht über die europäischen Banken übernommen. Inwiefern ist das Ihrer Ansicht nach ein Interessenskonflikt?

Clemens Fuest: Zwischen Geldpolitik und Bankenaufsicht kann es zu Interessenkonflikten kommen. Beispielsweise kann es aus geldpolitischen Erwägungen notwendig sein, Zinsen zu erhöhen. Banken mit wenig Eigenkapital und fragilen Schuldnern können durch höhere Zin­sen aber in Schwierigkeiten kommen. Für die Bankenaufsicht sind Zinserhöhungen deshalb unter Umständen höchst unwillkommen. Wegen dieser Konflikte bin ich der Meinung, dass die Bankenaufsicht in Europa mittelfristig aus der EZB herausgelöst und selbstständig werden sollte. Die Ansiedlung der Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB war eine pragmatische Zwischenlösung. Auf Dauer wäre eine Trennung sinnvoll. Nur dann kann die EZB sich optimal auf ihre geldpolitische Aufgabe konzentrieren.


Profil: Die Bankenunion soll die Verflechtungen zwischen Banken und Staaten beziehungsweise die „Too big to fail“­Problematik lösen. Kann sie dieses Versprechen halten?

Fuest: Nur sehr eingeschränkt. Grundsätzlich ist es erfreulich, dass die Regeln der Bankenunion eine Haftung privater Kapitalgeber, die eigentlich selbstverständlich sein sollte, künftig praktikabel machen sollen. Es ist auch richtig, einen europäischen, vom Finanzsektor finanzierten Fonds zur Rekapitalisierung der Banken aufzulegen. Dadurch werden die nationalen Regierungen in Krisen einzelner und kleinerer Banken entlastet. Wirklich nötig haben sie diese Entlastung aber in größeren Krisen. Für diese Fälle reichen die Mittel des neuen Rettungsfonds nicht aus. Vor allem die Großbanken müssten selbst besser vorsorgen, vor allem durch das Vorhalten von mehr Eigenkapital. Das ist nicht in hinreichendem Umfang geschehen.


Profil: Das heißt, es kann sein, dass die Staaten auch künftig zulasten der Steuerzahler eingreifen müssen?
 
Fuest: Die Steuerzahler sind vor allem bei Großbanken nicht vor einer Haftung geschützt. Der vorgesehene Bankenrettungsfonds ist dafür zu klein. Ein noch größerer Fonds auf europäischer Ebene wäre allerdings problematisch, weil viele Politiken, die den Bankensektor beeinflussen, nach wie vor auf nationaler Ebene bestimmt werden. Vor allem bei den Großbanken ist die Eigenkapitalausstattung nach wie vor unzureichend, die Steuerzahler stehen im Risiko.

Profil: Wo liegen Ihrer Ansicht nach die Schwächen im Konstrukt der Bankenunion?

Fuest: Die Bankenunion hat drei Schwächen. Erstens müsste weit mehr dafür getan werden, dass die Banken in Krisen anfallende Verluste absorbieren können. Sie brauchen mehr Eigenkapital. Die verbreitete Behauptung, das sei zu teuer oder volkswirtschaftlich schädlich, ist purer Unsinn. Dass mehr Eigenkapital für die Banken teuer ist, stimmt. Aber es ist nur deshalb teuer, weil die Subvention in Form der versteckten Staatshaftung abgebaut wird. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Steuerzahler einspringen müssen, sinkt durch mehr Eigenkapital, weil Bankenzusammenbrüche weniger wahrscheinlich werden. Das Spekulieren auf Staatskosten wird erschwert. Gesamtwirtschaftlich kostet Eigenkapital nicht mehr als Fremdkapital, ganz im Gegenteil: Mehr Eigenkapital bringt mehr Stabilität.
Zweitens sind für Fälle, in denen trotz besserer Eigenkapitalausstattung Insolvenzen drohen, bessere Vorkehrungen für die Haftung von Fremdkapitalgebern erforderlich. Derzeit sind zu viele Ausnahmen vom Haftungsprinzip vorgesehen. Drittens müssen Banken verpflichtet werden, Investitionen in Staatsanleihen mit Eigenkapital zu unterlegen. Wir haben im Laufe der Eurokrise erlebt, dass es bei Anleihen von Staaten, die Mitglied einer Währungsunion sind, Zahlungsausfälle geben kann. Wenn Banken in großem Umfang Staatsanleihen haben, wird eine Restrukturierung von Staatsschulden erschwert. Es kommt zur Konkursverschleppung. Staatsschulden sollten in erster Linie von langfristig orientierten institutionellen Anlegern wie Pensionsfonds gehalten werden, nicht von Banken.


Profil: Sie fordern in der Studie zur Bankenunion, dass diese mehr auf das Prinzip Haftung statt auf das Prinzip Hoffnung setzen soll. Wie würden Sie konkret nachbessern?

Fuest: Erstens sollten die Eigenkapitalanforderungen deutlich erhöht werden, insbesondere bei Großbanken. Die Bankenunion sieht vor, dass es eine Untergrenze für die Haftung privater Anleger bei der Bankenabwicklung in Höhe von 8 Prozent der Bilanzsumme geben sollte. Das sollte sichergestellt werden, indem die Mindestausstattung der Banken mit Eigenkapital auf 8 Prozent der Bilanzsumme erhöht wird. Zweitens muss es weniger Ausnahmen vom Haftungsprinzip geben, beispielsweise dürfen besicherte Forderungen nicht ausgenommen werden. Die Besicherung muss in Anspruch genommen werden, dafür ist sie ja da. Drittens brauchen Staatsanleihen eine Eigenkapitalunterlegung, die Risikogewichtung muss also entsprechend angepasst werden. Viele Regierungen lehnen das ab, weil sie befürchten, dass die Kosten der Staatsverschuldung dann steigen. Dabei vergessen sie, dass Finanzkrisen und die Rettung von Banken noch weitaus höhere Kosten haben.


Das Interview erscheint auch in der März-Ausgabe von "Profil - das bayerische Genossenschaftsblatt".


Mit der Bankenunion hat sich Clemens Fuest gemeinsam mit anderen Wirtschaftsforschern auch in einer Studie für die Stiftung Marktwirtschaft befasst.